《市房产管理局行政处罚自由裁量细化标准》解读文本

关于《成都市房产管理局关于印发〈成都市房产管理局行政处罚自由裁量细化标准〉的通知》的解读文本

为进一步落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》以及《成都市规范行政处罚自由裁量权实施办法》（成都市人民政府令第169号），建立我局行政处罚自由裁量基准制度，我局修订发布了《成都市房产管理局关于印发〈成都市房产管理局行政处罚自由裁量细化标准〉的通知》（以下简称《通知》）。

一、修订背景

（一）修订《通知》的意义和目的。

近年来，随着房地产行业的不断发展，房地产方面的法律、法规、规章中规定的处罚条款繁多、处罚种类多样、处罚幅度宽泛，给行政机关留有很大空间。正确行使行政处罚自由裁量权，能提高行政效率，并起到维护法律尊严、准确纠正违法行为的作用；如果不能正确运用，则有可能对行政相对人的权益造成侵害。为了保障法律、法规、规章的正确实施，维护公民、法人和其他组织的合法权益，加强规范化服务型政府建设，避免行政执法过程中可能出现的行政处罚不当或畸轻畸重等显失公平情况的发生，制定本《通知》十分必要。

（二）《通知》的修订过程。

2008年8月31日，我局按照《关于规范行政处罚自由裁量权的实施意见》（成府发〔2007〕83号）文件要求，制定了《通知》（成房办〔2008〕136号）。近年来，随着法律法规的更新，一些新增的行政处罚条款未收录进《通知》进行细化，原有的部分自由裁量细化标准也在实际运用中出现了缺乏操作性的问题。

2010年6月24日，成都市人民政府公布《成都市规范行政处罚自由裁量权实施办法》（成都市人民政府令第169号，以下简称“169号令”），以政府规章的形式对行政处罚自由裁量权进行规范。为此，我局于2013年启动了《通知》的修订工作，首先对涉及我局行政职能的法律法规进行了全面梳理，新增了部分2008年后颁布或修订的法律法规，确定处罚条款；然后按照169号令的要求，对《通知》进行全面修订，期间组织监察支队执法人员进行了数次集体讨论修改，在书面征求了局内相关处室及单位和律师意见后，数易其稿。

二、重要制度和主要内容

（一）《通知》的构架

修订后的《通知》分为总则、分则两个部分。总则部分包括细化自由裁量权的一般性规定，以及减轻、从轻、从重或不予处罚包含的情形；分则部分则是对涉及我局行政职能的156项行政处罚条款进行逐一细化，按照169号令的要求，至少分为轻、中、重三个阶次。

（二）发生变化的处罚条款

1. 新增了2008年之后新颁布的法律法规，包括《四川省物业管理条例》、《成都市房屋使用安全管理条例》、《商品房屋租赁管理办法》、《房地产经纪管理办法》中涉及的处罚条款；

2. 对2013年10月16日修订的《房地产估价机构管理办法》中涉及的处罚条款进行了变更；

3. 删除了已废止的《城市房屋租赁管理办法》、《城市房地产中介服务管理规定》、《成都市城市房屋装修结构安全管理规定》等法律法规中涉及的处罚条款。

4. 2008年《通知》是针对成都市房产管理监察大队和成都市房屋拆迁管理处下发，而按照要求，修订后的《通知》适用于全市房产执法工作，因此新增了《成都市物业管理条例》中执法主体为区房产管理局的17项处罚条款。

（二）选择适用

1. 《物业管理条例》和《成都市物业管理条例》选择适用后者；《物业管理条例》和《四川省物业管理条例》选择适用后者；《物业服务企业资质管理办法》和《四川省物业管理条例》选择适用后者；《已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》和《四川省已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》选择适用后者；《住宅室内装饰装修管理办法》和《成都市房屋使用安全管理条例》选择适用后者；《城市房屋白蚁防治管理规定》和《四川省城市房屋白蚁防治办法》选择适用后者。

理由：按照新法优于旧法的原则，选择颁布时间在后的法律法规对违法行为进行定性和处罚。

2. 《成都市城市房屋拆迁评估管理实施办法》和《四川省城市房屋拆迁补偿评估管理办法》选择适用后者。

理由：考虑到约束行政机关自身自由裁量权的初衷，选择适用无自由裁量权的法律法规，避免权力滥用。

3. 第八十五项“房地产评估机构未经委托人书面同意擅自转让受托业务”，《房地产估价机构管理办法》第五十条、第五十三条的处罚金额不同，选择适用第五十条。

理由：产生这个问题的原因是立法不严谨，按照有利于行政相对人的原则，选择较轻的处罚幅度，以整改教育为主。

（三）拆迁部分

虽然《城市房屋拆迁管理条例》、《四川省城市房屋拆迁管理条例》已经被宣布废止，但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定：“……2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”因此，已经取得拆迁许可证的项目仍然适用上述两项法规。鉴于我市目前仍有遗留拆迁许可项目，故保留原有内容未作删减。

（四）量化标准

在对自由裁量阶次进行划分时，参照了以下标准：1. 连续状态的违法行为中，连续实施违法行为的数量；2. 造成的损失大小；3. 有无违法所得；4. 涉及标的的大小。将所有处罚条款按照情节的轻重划分为至少三个阶次。

（五）金额划分

金额的划分按照169号令第十条第二款的规定作出细化：“（一）罚款为一定金额的倍数的，应当在最高倍数与最低倍数之间划分三个以上的阶次，一般处罚按中间阶次处罚，从轻处罚应当低于中间阶次，从重处罚不得低于中间阶次；（二）罚款为一定幅度数额的，应当在最高额与最低额之间划分三个以上阶次（最高额与最低额比值为四倍以上的，应当按倍数额划分处罚阶次），一般处罚按中间阶次处罚，从轻处罚应当低于中间阶次，从重处罚不得低于中间阶次；（三）只规定最高罚款数额没有规定最低罚款数额的，一般处罚按最高罚款数额的百分之四十至百分之六十确定……”。